IN TEMA DI MISURE ANTIUSURA: L'ANALISI ERMENEUTICA DELL'ART. 20 DELLA L. 23.2.1999 N°44, COSI' COME MODIFICATO DALLA L. 7.1.2012 N°3

DI LUCIANO MARIA DELFINO

Il tema dell'odierno incontro, presenta caratteri di indubbia particolarità ed interesse visto che attiene all'analisi del provvedimento attraverso il quale il P.M.

è chiamato ad esprimersi sulle richieste tendenti ad ottenere la concessione dei benefici previsti dall'art. 20 della L. n°44/1999, viepiù che tale disposizione normativa è quella sulla quale interviene con più rilevante pregnanza il legislatore del 2012 relativamente allo speciale profilo della normativa in favore dei soggetti che inoltrano la richiesta volta ad ottenere l'elargizione antiraket ed il mutuo antiusura.

Va però soggiunto che, malgrado le dichiarate buone intenzioni il legislatore non è riuscito a colmare quello che in verità, ancor oggi, costituisce il primo e non secondario gap strutturale di tutta una disciplina che resta soggettivamente incentrata sulla figura ormai demodè dell'imprenditore individuale; modello, peraltro pressoché del tutto oscurato a seguito dell'avvento delle società unipersonali.

Non appare inutile ricordare, in ragione dello schema normativo in essere, che i soggetti abilitati alla richiesta (art. 14 della L. n°108/96) vanno individuati in tutti coloro che eserciscono "un'attività imprenditoriale, commerciale, artigianale o comunque economica, ovvero una libera arte o professione, i quali dichiarino di essere vittime del delitto di usura e risultino parti offese nel relativo procedimento penale".

Siffatta abilitazione è stata prevista allo scopo di garantire ai prefati soggetti, purché identificabili come persone offese nel processo penale instaurato con il deposito della denuncia per usura da parte delle vittime, uno scudo capace di riparare le medesime dal soggetto o dai soggetti che hanno praticato nei loro confronti comportamenti usurari.

Ancorché il dato normativo tenda a consolidare l'obiettivo del legislatore di scoraggiare le pratiche estorsive ed usurarie proprio per il disvalore sociale che caratterizza il reato di usura, va comunque ed ad ogni buon conto, chiarito che l'erogazione del mutuo, quale utilità atta a concedere alla vittima dell'usura la possibilità di reinserimento nel mercato del lavoro è in ogni caso subordinata non soltanto ai sopra rappresentati limiti soggettivi, bensì anche a non meno puntuali e concreti limiti oggettivi quali quello che il soggetto che richiede il beneficio abbia prodotto entro l'anno dal verificarsi dell'evento lesivo la domanda di elargizione in conformità al disposto dell'art. 13 della legge e che vi sia stato il provvedimento favorevole del PM.

Non appare revocabile in dubbio, infatti, che l'ipotesi oggetto dell'odierno esame viene in considerazione soltanto allorquando qualcuno agisce per conseguire il provvedimento favorevole del PM, postulato dalla richiamata norma, al fine di ottenere la sospensione di una o più procedure esecutive pendenti davanti al Tribunale competente per territorio, in ragione della circostanza fattuale in forza della quale lo stesso assume di essere stato vittima del reato di usura, con espresso riferimento ad un contratto di mutuo intercorso tra le parti (soggetto richiedente e Banca) e consistente nel titolo azionato.

Come si è già avuto modo di ricordare, questa della speciale moratoria prevista nei confronti dei soggetti che chiedono l'elargizione antiracket ed il mutuo antiusura è di certo l'intervento qualitativamente più significativo posto in essere dalla L. n°3/2012 che modifica l'art. 20 sopra indicato.

Non appare inutile ricordare che siffatta speciale moratoria ha la finalità di tutelare il patrimonio aziendale dell'imprenditore e del libero professionista che risultino danneggiati da interventi intimidatori di matrice estorsiva o da abusi usurari, dalle aggressioni dei creditori (ovviamente anche da quelli estranei ai reati de quibus) per il tempo presumibilmente necessario (300 giorni, ovvero 3 anni per i debiti di natura fiscale) a conseguire il contributo statale, acquisito il quale l'operatore economico o il professionista potranno procedere all'estinzione dei debiti e riprendere o proseguire l'attività senza particolari ostacoli di natura economico-finanziaria (cfr.ex plurimis Cass., Sez. III, 24.1.2007 n°1496).

Non appare revocabile in dubbio che per ciò che riguarda la concessione del mutuo e la sua commisurazione al danno subito dalla vittima del delitto di usura per effetto degli interessi e degli altri vantaggi usurari corrisposti all'autore del reato, gli aspetti procedimentali (commi da 5 a 9 dell'art. 14 della L. n°108/1996) sono soggetti al sindacato del G.A. atteso che è lo stesso articolato normativo ad utilizzare più volte il termine concedere e quindi a far rientrare indiscutibilmente l'elargizione de qua nell'ambito dell'istituto della concessione a mezzo di provvedimenti amministrativi da adottarsi all'esito di un procedimento connotato da significativi fondamenti di pura discrezionalità misti a non meno incidenti elementi di discrezionalità tecnica.

Infatti nella dianzi descritta situazione, soprattutto con riferimento alla commisurazione del quantum dell'elargizione non appare revocabile in dubbio che oggettivamente non ci si trova dinnanzi ad una situazione di diritto soggettivo, ossia di una posizione meritevole di tutela diretta ed immediata della sfera giuridica soggettiva che richiede il beneficio, bensì al cospetto di un momento in cui l'Autorità amministrativa, che si trova nella condizione di dover concedere o di dover calcolare l'entità dell'elargizione, esercita pienamente, in realtà, un proprio potere discrezionale, sia pur indirizzato da precisi parametri normativi ed in particolare dall'obiettiva evidenza che la P.A. deve:

– in primo luogo valutare la qualità di persona offesa del richiedente e la pendenza del procedimento penale anche nel corso delle indagini preliminari ovvero di un processo in senso proprio;

– in secondo luogo, risolto il problema dell'an, calcolare l'importo del mutuo secondo alcuni parametri indicati dalla norma de qua, atteso che l'importo del mutuo è invero "commisurato al danno subito dalla vittima del delitto di usura per effetto degli interessi e dei vantaggi usurari corrisposti all'autore del reato"; ben potendosi, però, erogare un importo maggiore quando a causa di determinate cartatteristiche del prestito, dovessero derivare "ulteriori rilevanti danni per perdite o mancati guadagni".

Tutto ciò al fine di rilevare se l'Autorità ha fatto buon uso del potere di sua spettanza determinando il contributo in maniera non irragionevole e con motivazione coerente in relazione ai criteri esplicitati dalla normativa di riferimento dianzi indicata.

Diverso discorso, quanto all' aspetto di giurisdizione, è, invece, da farsi per quanto attiene al profilo dettato dalla norma che costituisce il vero oggetto del mio intervento e che investe il c.d. provvedimento favorevole che il PM emette ai sensi dell'art. 20, 7° comma, della prefata L. n°44/99, così come peraltro modificata dalla L. 27.1.2012 n°3.

A tal fine appare opportuno procedere alla ricostruzione del quadro normativo di riferimento, sia in relazione al periodo antecedente che a quello susseguente alla riforma del 2012.

Il vecchio testo

L'art. 20, 7° comma, della L. 23.2.1999 n°44, nella sua primigenia formulazione, disponeva che i processi esecutivi mobiliari ed immobiliari promossi a danno di soggetti che avessero ottenuto o anche solo richiesto l'elargizione prevista dagli artt. 3, 5, 6 ed 8 della medesima normazione, nonché quella considerata dall'art. 1 della L. 20.10.1990 n°302, ovvero richiesto la concessione del mutuo senza interessi ex art. 14, 2° comma, L. 7.3.1996 n°108, avrebbero dovuto rimanere sospesi per il tempo di 300 giorni "a seguito del parere favorevole del Prefetto, sentito il Presidente del Tribunale, competenti per territorio".

Non appare pleonastico evidenziare che sul potere del Prefetto di rendere effettiva la moratoria con l'espressione del proprio parere favorevole è intervenuta la Corte costituzionale.

In relazione a tale formulazione non è, altresì, inutile riferire che il Giudice delle leggi, con sentenza 14.12.2005 n°457 si è pronunciato, sulla costituzionalità del sopra citato articolo, espungendo, però, dal contesto lessicale dell'articolo in esame il termine "favorevole" per ciò che atteneva alla figura sopra ricordata del Prefetto.

In buona sostanza si è riconosciuta natura meramente consultiva all'atto prefettizio, rilevando la non possibilità per un organo amministrativo di essere attributario della potestà di sospendere procedimenti di esecuzione forzata, attraverso una determinazione invece di competenza dell'organo giurisdizionale titolare dei procedimenti in oggetto, restituendo così, di contro, carattere giurisdizionale al provvedimento dell'Organo giudiziario.

In particolare l'atto del Prefetto, a seguito dell'intervento del Giudice delle leggi, si veniva a configurare come obbligatorio ma non vincolante e, come tale, non in condizione di obbligare il giudice a sospendere il procedimento ben potendo l'A. G.O. legittimamente disattendere il parere de quo.

In tale prospettiva residuava in capo al giudice dell'esecuzione, quale giudice naturale ed esclusivo della procedura esecutiva, il potere di disporre la sospensione dei procedimenti esecutivi in corso, per una sola volta e senza possibilità di proroga (cfr. ex plurimis Cass. 11.8.2010 n°18612); tutto ciò, ovviamente, su rituale istanza dei soggetti legittimati e previo accertamento della sussistenza dei presupposti di legge.

Tale potere di accertamento riconosciuto al GE non veniva, però, limitato al mero controllo delle circostanze di fatto (richiesta della elargizione o del mutuo e sussistenza del parere prefettizio), bensì poteva e doveva essere esteso a valutazioni più ampie e globali di merito circa la sussistenza effettiva dei presupposti sostanziali posti a presidio dell'applicazione della disciplina premiale in stretta correlazione al vaglio analogo sotteso al disposto dell'art. 624 c.p.c. (sospensione per opposizione dell'esecuzione) fondato sull'ulteriore necessaria incombenza di dover giustificare la sussistenza dei "gravi motivi" postulati dalla norma.

In tale ambito disciplinare, quindi, il GE poteva e doveva prognosticare la reale presenza in capo al soggetto istante dei requisiti richiesti per l'attribuzione del beneficio così come tutta una serie di altre condizioni tra le quali il limite rappresentato dal divieto di concedere due volte la sospensione in ragione della natura eccezionale del beneficio de quo e della sua incidenza sul principio della garanzia patrimoniale di cui si fa portatore l'art. 2740 del c.c., rimanendo così inferita la natura speciale della sospensione in questione che poteva essere concessa, anche in assenza di una opposizione all'esecuzione, dal GE medesimo attraverso l'adozione di un provvedimento finale impugnabile, non già a mezzo di reclamo, bensì mediante azione di opposizione agli atti esecutivi, ossia in forza del rimedio generale avverso a tutti gli atti innominati resi dal GE nell'ambito della procedura esecutiva.

Siffatta considerazione ermeneutica risulta, peraltro, suffragata dai decisa della Corte di legittimità n°8940 e n°19464 dell'anno 2012.

Tali sentenze hanno, infatti, a chiare note esplicitato che il potere di vagliare la sussistenza dei termini dei processi esecutivi, riveste palmare natura giurisdizionale di esclusiva pertinenza dell'AGO, oltre che ulteriormente evidenziato che le moratorie de quibus, in quanto afferenti a termini sostanziali, possono essere richieste anche in via stragiudiziale. Nei casi in cui la sussistenza dei relativi presupposti costituisca, però, materia di controversia giustiziale, spetterà sempre al guidice civile decidere in ordine alla loro corretta e concreta applicazione.

Alla luce di siffatto ragionamento ermeneutico l'impugnazione del parere della Autorità amministrativa (Prefetto) non appare, razionalmente, poter essere assoggettata al sindacato del GA, in considerazione della natura estremamente gracile del parere medesimo il quale, peraltro, non può essere considerato altro che mero elemento nell'ambito del più vasto processo valutativo di spettanza dell'organo della giurisdizione ordinaria.

La modifica operata dalla legge n°3/2012

L'art. 2, 1° comma, lett. d) n°12, della L. 27.1.2012 n°3, ha novellato il ricordato art. 20 e disposto che le proroghe e le sospensioni, oggetto del presente esame, hanno effetto soltanto a seguito del provvedimento favorevole del Procuratore della Repubblica competente, intesa detta competenza nel senso che quest'ultimo è l'organo deputato a procedere per i delitti in forza dei quali il richiedente medesimo assume di essere stato pregiudicato, ovvero nel caso in cui per siffatti delitti siano pendenti più procedimenti penali davanti al magistrato innanzi al quale pende il primo dei procedimenti non ancora definiti.

Tale modifica legislativa si è resa necessaria al fine di dar seguito alla sentenza n°457/05 del Giudice delle leggi, il quale come, peraltro, sopra ricordato aveva proceduto a dichiarare l'illegittimità dell'art. 20 nella parte in cui lo stesso aveva attribuito al Prefetto il potere di sospendere il processo esecutivo.

In buona sostanza, trasferito, con la modifica legislativa del 2012, dal Prefetto al P.M. il potere di rendere operativa la sospensione in parola – che, comunque, resta applicabile alla sola verifica della possibilità di ritenere la persona possibile parte offesa dei fatti posti a giustificazione della sua domanda – rimane definitivamente superata la riserva di giurisdizione rilevata dalla Corte costituzionale con l'ovvia conseguenza che l'eccezione fondata sul principio costituzionale della separazione dei poteri ex artt. 102, 2° comma, e 108, 2° comma, della Carta, oggi non può più essere invocata per aggredire la legge, atteso che il Procuratore della Repubblica appartiene, indiscutibilmente, al medesimo ordine giudiziario del GE, anche se per vero il P.M. non non può ritenersi munito di poteri giurisdizionali e quindi non rende, comunque, il provvedimento favorevole emesso da quest'ultimo maggiormente vincolante di quanto non lo fosse il parere prefettizio, nei confronti del GE, a cui spetta, in via esclusiva, ex art. 101 della Carta, il compito di pronunciare le decisioni che sono espressione del processo a cui è preposto e che rilevano sull'andamento dello stesso.

In ogni caso, va sottolineato che anche se tale rimedio esperito con la novella riformatrice del 2012 è servito ad eliminare ogni ipotesi di violazione del principio della separazione fra poteri, il medesimo, ha, però, a sua volta, contribuito a generare nei giudici di merito ulteriori perplessità di ordine costituzionale con riferimento al diritto di difesa (art. 24 Cost.), che potrebbe apparire vulnerato sotto un duplice profilo: da un canto la sospensione eventualmente disposta dal PM si è supposto possa incidere sul processo civile strozzando il diritto di azione dei creditori, senza, peraltro, che i medesimi abbiano il potere di opporre alcunché, in alcuna sede, al provvedimento favorevole concesso; mentre in caso di provvedimento del PM che rigetti la richiesta del beneficio potrebbe apparire altrettanto lampante il vulnus che subisce il diritto di difesa del richiedente il beneficio che si trova davanti un provvedimento emanato da un organo della giurisdizione oggettivamente inoppugnabile.

Non è ancora pleonastico segnalare che siffatta acclarata mancanza di un rimedio di impugnazione, sempre sotto il profilo della violazione del diritto di difesa potrebbe, altresì, apparire sindacabile anche davanti alla CEDU, in quanto suppostamente contrario ai principi europei posti a salvaguardia dei Diritti Umani.

A questo aggiungasi che il provvedimento del PM diventa un vero e proprio limite – con espresso riferimento alla decisione sui presupposti per l'applicazione delle moratorie indicate nei primi quattro commi del ricordato art. 20 – nei confronti di ciascuno e tutti i giudici innanzi ai quali le moratorie dovessero venire in rilievo facendo obbligo al GE di sospendere i relativi termini e le relative attività esecutive in ragione del 4° comma dell'art. 20, ovvero a costringere il giudice dinnanzi al quale dovesse pendere un giudizio di cognizione, che abbia per oggetto la domanda di condanna al pagamento di un debito, a considerare il debito medesimo inesigibile per effetto della proroga della sua scadenza in considerazione del disposto del 1° comma del medesimo art. 20.

Siffatta riflessione, poi, nel caso in cui si attribuisca al parere del PM un carattere vincolante, potrebbe determinare l'ulteriore e non secondaria conseguenza di suscitare perplessità ancora maggiori, in ordine alla questione oggi in esame, vista l'obiettiva evidenza che il relativo provvedimento viene adottato dall'autorità requirente senza un contraddittorio pieno e per giunta nella fase delle indagini preliminari e con l'ulteriore non fisiologico risultato di configurare esso organo requirente, come parte, sia pure pubblica, inevitabilmente destinata a condizionare le decisione di concedere o negare i benefici richiesti.

In verità, però, tutte queste riferite perplessità sono state fugate dal Giudice delle leggi che ha ritenuto insussistente la presunta violazione dell'art. 102, 2° comma della Carta, atteso che la sospensione prevista dall'art. 20 non presenta carattere discrezionale giacché strettamente ed esclusivamente legata alla richiesta "dell'elargizione" o del mutuo senza interessi, con l'ovvia conseguenza che la competenza del PM nella circostanza attiene alla "mera verificabilità della comunicazione del Prefetto alle indagini per i delitti che hanno causato l'evento lesivo condizione dell'elargizione" senza, peraltro, che ciò attenga né all'esercizio dell'azione penale, né all'attività di indagine ad essa teleologicamente preordinata. Rebus sic stantibus conclude il Giudice delle leggi siffatta, descritta attività "non si traduce in alcuna legittima compressione della funzione giurisdizionale del giudice civile".

Le doverose riflessioni sulla novella

A ben analizzare il problema, soprattutto con riferimento alla parte più significativa del testo della novella "... le sospensioni dei termini di cui ai commi 1°, 3° e 4° e la proroga di cui al 2°comma hanno effetto a seguito del provvedimento favorevole del Procuratore della Repubblica competente per le indagini in ordine ai delitti che hanno causato l'evento lesivo di cui all'art. 3, 1° comma", si coglie a piene mani la volontà del legislatore di incidere operativamente e per vero con una certa coerenza in merito alla riconsiderazione della relazione intercorrente tra l'istituto della sospensione postulato dall'art. 20, 1°, 3° e 4° comma e la c.d. proroga degli adempimenti fiscali prevista dall'art. 20, 2° comma.

A tal fine il succitato titolare del potere legislativo introduce, proprio per valorizzare la descritta relazione, alcune sostanziali novità indirizzate ad influire sul processo decisorio orientato alla sospensione dei termini avuto particolare riguardo all'espressione "... ad ogni altro atto avente efficacia esecutiva" con ciò investendo i termini concernenti tutte le procedure di esecuzione pendenti presso il GE, in sintonia con quanto contemplato e previsto al ricordato 4° comma dell'art. 20 che appunto al concetto di dilazione fa palese rinvio (1° comma).

L'intervenuta cancellazione dell'intervento consultivo del Prefetto e la sua sostituzione con l'atto del Procuratore della Repubblica che ha indiscussa natura provvedimentale, ancorché non espressione di potere giurisdizionale di stretta spettanza, invece, del GE, ed a seguito del quale, secondo la dictio normativa in essere, hanno effetto le sospensioni di legge, determinano, in sede ricognitiva, una serie di invero non insuperabili problemi esegetici, primo fra tutti quello di qualificare l'ampiezza dei poteri riconnessi al provvedimento del PM delle indagini che, ove favorevole, produce il definitivo e vincolante effetto sospensivo postulato dalla legge.

A tal proposito non appare inutile ricordare come la descritta attività del PM si pone quale momento valutativo decisorio e non già, come elemento interlocutorio in ordine alla concedibilità o meno della sospensione sullla quale, peraltro, non è consentita delibazione alcuna al GE, con la più che ovvia conseguenza di riconnettere, in capo al PM titolare delle indagini, l'effetto sospensivo sopra indicato a seguito della intervenuta e sopra più volte ricordata trasmissione dal Prefetto al PM.

Siffatta conclusione resta, fra l'altro, viepiù suffragata dall'obiettiva evidenza che l'assolvimento dell'onere da parte del Prefetto di comunicare al PM l'elenco delle procedure in corso a carico del richiedente si pone, senza possibilità di ermeneusi di segno contrario, quale adempimento di mera trasmissione.

Il provvedimento del PM, infatti, deve essere assunto soltanto dopo che il Prefetto che ha ricevuto la richiesta di mutuo o di elargizione abbia trasmesso al suddetto Magistrato inquirente l'elenco delle procedure esecutive pendenti contro il richiedente. Soltanto dopo detta ricezione il PM, entro i sette giorni successivi deve inviare il suo provvedimento al GE.

In secondo luogo il chiaro intento della novella é quello di operare un'unica e generale soluzione, una vera e propria reconductio ad unum della competenza dell'organo giudiziario inquirente investito del munus di pronunciarsi al più che commendevole fine di evitare il rischio di trovarsi di fronte a contraddittori pronunciamenti di diversi GE, nel caso di territorialmente differenti procedure in essere, con conseguente vulnus degli interessi delle vittime di usura/estorsione reputati espressione del preminente interesse pubblico.

Terzo non deve suscitare sorpresa il fatto che la novella legislativa abbia inteso radicare il potere di sospensione in capo al PM, soggetto accomunabile ad una parte pubblica, ricollegando alla positiva valutazione del medesimo organo inquirente l'effetto sospensivo, atteso che, a ben riflettere l'atto di sospensione è del tutto privo di portata decisoria sulle procedure esecutive, operando soltanto un congelamento per soli 300 giorni del decorso dei termini e che ha il solo effetto concreto di introdurre un espediente tutorio in favore dei soggetti persone offese dei delitti di usura e di estorsione che abbiano utilmente formulato richiesta di elargizione ex lege n°44/99 provvedendo ad immunizzare a tempo i medesimi in vista di possibili sovvenzioni pubbliche idonee a consentire agli stessi la possibilità del loro risanamento patrimoniale.

Va da se, e ciò è ulteriore elemento di rafforzamento della sopra descritta ermeneusi, che, a norma di legge, tale effetto temporale di tutela il PM può esprimere, anche in assenza di procedure esecutive in tutti i casi in cui la sua valutazione va ad incidere sulla proroga sui termini di scadenza degli adempimenti fiscali (art. 20, 2° comma), ossia sino ad un triennio di compressione degli interessi pubblici erariali.

A questo aggiungasi che il PM, all'interno delle stesse indagini preliminari può esercitare un analogo ed omologo potere sospensivo/interruttivo (artt. 159 e 160 c.p.) con conseguente incisione sugli interessi generali dell'ordinamento nonché su quelli del tutto particolari dell'indagato.

Va ancora altresì sottolineato che la modifica normativa che attribuisce all'AGO inquirente il potere della sospensione dei termini con conseguente sottrazione della sia pur interlocutoria valutazione del suddetto potere alla più volte ricordata figura del Prefetto comporta, in termini di tutta evidenza, un sostanziale rimodellamento dell'istituto non tanto con riferimento a quelle che sono le conseguenze proprie dell'atto (sospensione prevista dalla legge), quanto piuttosto in relazione ai distinti interessi da valutare sui quali fondare la delibazione sulla sospensione medesima.

Ciò determina che rispetto al parere dell'autorità territoriale di Governo, il cui connotato essenziale era ravvisabile nella natura cautelare della sospensione, l'attività provvedimentale del PM ha riguardo esclusivamente alla condizione di vittima di usura o di estorsione del soggetto istante ed alla realistica attendibilità che il soggetto medesimo possa collaborare con l'autorità inquirente, con del tutto palese decampare dalle sorti dell'istanza di accesso ai benefici economici e convergere, con mirata puntualità, nell'ambito concettuale più ridotto e proprio delle indagini e del processo di cui il competente PM è titolare.

Non appare inutile ancora riferire che il provvedimento di sospensione opera ope legis atteso che il Giudice delle leggi (decisum n°192/2014) ne ha sancito il carattere non discrezionale atteso che verificata la presenza della richiesta di elargizione del mutuo senza interessi, formulata ai sensi e per gli effetti dell'art. 3, 12 comma della L. n°44/99 e dell'art. 14 della L. n°108/96, al PM non residua altro che "la mera verifica di riferibilità della comunicazione del Prefetto alle indagini per i delitti che hanno causato l'evento lesivo condizione condizione della gestione", considerato che il relativo e conseguente provvedimento del PM, non ha né deve avere riguardo, in nessun caso, all'esercizio dell'azione penale nell'attività di indagine in ragione del fatto che l'interesse dei creditori al pagamento ed all'azionabilità in via esecutiva dei propri crediti deve cedere il passo ed essere sacrificato in quanto di rango inferiore all'interesse della vittima del reato di estorsione ed usura, viepiù attesa la circostanza che la ripresa delle azioni esecutive condurrebbe all' indiscutibilmente impropria e perversa conclusione di portare il reato stesso a conseguenze ulteriori e più gravi.

La sospensione dei termini, o meglio la concessione del sopra indicato beneficio, a favore delle vittime dell'usura, interviene, ope legis, giusta quanto espresso dalla sentenza della Corte costituzionale n°192/2014 che ha chiaramente sottolineato come "la sospensione dei termini previsti dai primi quattro commi dell'art. 20 non abbia carattere discrezionale". Essa è infatti legata sostanzialmente alla presenza della richiesta di elargizione del mutuo senza interessi (art. 3, 12° comma della L. n°20/99 ed art. 14 L. n°108/96). Al PM compete unicamente, come si è già avuto modo di riportare, "la mera verifica di riferibilità della comunicazione del Prefetto alle indagini per delitti che hanno causato l'evento lesivo condizione della gestione".

In buona sostanza ciò sta a significare che il relativo provvedimento del PM non concerne l'esercizio dell'azione penale nell'attività di indagine ad essa usura finalizzata.

Infatti come si evince dal decisum n°192/2014 del Giudice delle leggi il PM, a fronte della ricezione di una richiesta di provvedere ai sensi del 7° comma dell'art.20 della L. n°44/99, ha l'obbligo indefettibile di provvedere alla sospensione ovvero a disporre la proroga dei termini.

D'altronde il succitato principio di obbligatorietà di concedere la sospensione a favore delle vittime dell'usura, era già stato sottolineato dal Ministero della Giustizia in una sua circolare.

Va inoltre posto nel dovuto risalto che il nuovo concepito provvedimento di sospensione del PM, proprio per la sua naturale connotazione e configurazione, si presenta, altresì, come atto insuscettibile di proroga stanti la eccezionalità della materia e la parziale indipendenza che esso assume rispetto ai tempi della procedura di elargizione.

In ragione di ciò appare sommamente opportuno, al fine di compensare la più che evidente, obiettiva carenza di conoscenza dell'AGO inquirente, istituire (peraltro in conformità a quanto espressamente indicato dalla sopra ricordata Circ. Min. Giust. Dip. AA.GG., prot. 032016003-7 del 2.6.2007, nota in materia di collaborazione tra autorità giudiziarie e prefetture in materia di estorsione ed usura) un protocollo d'intesa con le Prefetture per evitare possibili incongruità di interventi.

Ultimo profilo di analisi ermeneutica afferisce all'obiettiva evidenza che l'attribuzione del potere di sospensione al PM implica, per ratio di sistema ed in assenza di specificazione normativa, la contingente inoppugnabilità del provvedimento dallo stesso emanato con l'ovvia conseguenza che alla vittima esecutata in caso di risposta negativa del PM medesimo, non residua altro che chiedere davanti al GE la sospensione dell'esecuzione "per gravi motivi" ex art.624 c.p.c.

A fronte di siffatta realtà emergenziale non appare revocabile in dubbio che la soluzione più funzionale e più confacente al problema non può che essere quella del semplice ma efficace suggerimento indirizzato al GE di recepire il decisum (favorevole o sfavorevole) con un proprio provvedimento di presa d'atto e previa effettuazione di una valutazione limitata al controllo dell'indagine del processo tra esecuzione ed editto d'accusa, ossia di corrispondenza normativa alla ratio della L. n°44/99 così come modificata dalla L. n°3/12, oggettivamente incentrata sull'esistenza del rapporto tra la fattispecie di reato ed il credito azionato in sede esecutiva.

Siffatta prospettazione una volta resa attiva consentirà di scongiurare incontrollate ed illegittime sospensioni ed a riconoscere ai creditori, ai terzi ed all'esecutato la possibilità di insorgere non già nei confronti del provvedimento del PM, bensì contro quello del GE a mezzo degli ordinari rimedi oppositivi, attesa l'evidenza che in ogni caso detto provvedimento di sospensione si connota, comunque, come attività procedurale di natura giustiziale, atteso che il medesimo afferisce o ad una procedura esecutiva, ovvero ad un giudizio di cognizione nei quali si controverte delle ragioni di un debito e di un credito con l'ovvia conseguenza che comunque la competenza ad emettere il provvedimento finale, quello per intenderci effettivamente decisorio spetta o al GE o al giudice della cognizione a seconda dei casi.

In buona sostanza sarà sempre il GE a doversi pronunciare sulla concessione del beneficio con un proprio provvedimento soggetto all'impugnazione nelle forme di rito ovvero a considerare il parere medesimo nel coacervo di una valutazione più vasta riguardante i gravi motivi rilevanti agli effetti della sospensione ordinaria ex art 624 c.p.c., viepiù che detto parere, come già rilevato, si connota quale mero atto endoprocedimentale di natura giudiziale la cui rilevanza è sempre soggetta alla valutazione del GE.

Sarà dunque il giudice ordinario, laddove consideri l'atto del PM come vincolante rispetto al quale arrestarsi con una valutazione di mera presa d'atto, ad essere investito del potere di decidere.

Va ancora per completezza fatto rilevare che nell'ambito della procedura esecutiva non appare comunque inusuale una impugnativa differita ad un successivo atto lesivo, e ciò perché il processo esecutivo a differenza di quello di cognizione è strutturalmente conformato, per scelta legislativa, per fasi successive e per subprocedimenti che si concludono con l'adozione di provvedimenti, funzionali nel loro complesso, in uno con il risultato finale, comunque suscettivi di acquistare autonoma irretrattabilità soltanto quando abbiano avuto esecuzione e non siano stati opposti ai sensi dell'art. 617 c.p.c.

Le superiori considerazioni consentono di sostenere con non peregrina attendibilità che l'eventuale gravame contro detto parere dovrà essere esperito unicamente contro il pronunciamento del GE nei confronti dell'istanza di sospensione richiesta perché è davanti a quest'ultimo giudice che va delibata una vicenda del tutto incentrata sulla tutela di situazione di diritto soggettivo perfetto, peraltro destinata ad essere vagliata dal giudice naturale dei diritti, ove fra l'altro si consideri che ciò che viene sottoposto al sindacato del GE è il conflitto tra creditore e debitore, il principio della responsabilità patrimoniale da un canto, con la tutela del diritto di proprietà e della libera determinazione negoziale del debitore, asserito soggetto passivo del reato dall'altra.

Considerazioni finali

A conclusione di questa ormai lunga nota sia consentita qualche, non di poco momento, necessaria osservazione.

Considerato che il legislatore a far tempo dall'entrata in vigore della L. 7 marzo 1996 n°108, aveva modificato la formulazione originaria dell'art. 1815, 2° comma del CC – peraltro in deroga al principio generale della normale produttività degli interessi delle obbligazioni pecuniarie – volendo così dar prova tangibile della volontà di contrastare in termini di assoluta incisività il deplorevole fenomeno dell'usura, con le disposizioni dell'art. 20 della L. 23.2.1999 n°44 e con le successive modifiche a quest'ultimo tessuto normativo apportate dalla L. 7.1.2012 n°3, che, per vero, per quanto attiene alle non sottacibili lungaggini procedurali e burocratiche proprie della disciplina relativa ai procedimenti finalizzati alle erogazione dei benefici economici statali previsti a sostegno di imprenditori e professionisti che hanno subito pregiudizio da fatti di racket e di usura, hanno, invece, dato vita ai tanti problemi ermeneutici e di natura applicativa di cui sopra si è profusamente discettato, non rimane altro che amaramente prendere atto che il legislatore ha oggettivamente perso la ghiotta occasione di procedere ad un necessario e razionalizzatore riassetto organico di una materia, quale quella oggetto dell'odierna trattazione che ancor oggi risulta regolata da una disciplina assolutamente lacunosa ed indeterminata e che, invece, avrebbe dovuto essere assistita da una più puntuale ed organica attenzione in occasione della sprecata riforma costituita dalla più volte ricordata L. n°3/12.

Infine va con forza sottolineato come, purtroppo, il legislatore non abbia avuto la forza o forse anche la capacità di emendare ciò che, invece, appare lo stigma esiziale dell'intero procedimento propedeutico alla concessione del contributo di che trattasi e che il medesimo legislatore impropriamente risolve, al fine di acclarare i requisiti qualitativi atti a determinare le vittime dell'usura, con il ricorso ad una impropria metodologia applicativa fondata, senza una vera ragione o un vero perché, esclusivamente su motivazioni processuali di stampo giuspenalistico.

Tutto ciò determina l'ulteriore impasse rappresentato dall'aver posto in essere una procedura farraginosa e senza garanzia alcuna di un ragionevole termine di durata visto e considerato che il riferito termine de quo è intimamente condizionato e suggestionato dalle cadenze e dal tipico e certamente non celerissimo incedere degli uffici giudiziari del nostro Paese.

Grazie a tutti per la cortese attenzione.

Relazione su "In tema di misure antiusura: l'analisi ermeneutica dell'art. 20 della L. 23.2.1999 n°44, così come modificato dalla L. 7.1.2012 n°3" nell'ambito del Convegno su "Banche & Imprese: quale tutela per gli imprenditori ed i cittadini" tenutosi il 6 maggio 2016 in Trento, presso la Sala Auditorium SEAC, via Solteri, 74 ed organizzato dall'Ordine degli Avvocati di Trento, da Confcommercio imprese per l'Italia del Trentino, dall'Associazione dei Grossisti e delle piccole e medie imprese del Trentino e dalla Provincia Autonoma di Trento.